Développement territorial en Wallonie
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N°5 du 31 décembre 2009
 

LECTURE STRUCTURÉE DE LA DPR AU REGARD DU SDER

La déclaration de politique régionale 2009-2014 prévoit (p.135) d’ « actualiser le Schéma de Développement de l'Espace Régional (SDER) en définissant les options stratégiques pour structurer le territoire wallon de manière à favoriser la compétitivité régionale et apporter une réponse efficace aux défis climatiques, énergétiques et de mobilité. De manière à accroître son rôle d’orientation, le SDER déclinera des options régionales ainsi que des objectifs chiffrés et des indicateurs qui permettront d’évaluer les projets. Le SDER doit pleinement devenir un outil de prospective. L’actualisation portera notamment sur les infrastructures principales, la densification de l’habitat, la préservation des zones non urbanisables, les activités économiques et agricoles, les implantations commerciales, l’exploitation des ressources du sous-sol, les bassins de vie et d’emploi, etc. La conception et la concrétisation du SDER se fera en partenariat avec toutes les forces vives concernées, dont les acteurs locaux et de terrain ».

Si on compare les grands objectifs évoqués dans ce paragraphe avec ceux qui sont abordés dans le SDER, on peut noter que :

  • la compétitivité régionale constituait déjà un objectif du SDER en 1999, même si le vocabulaire était différent : voir le chapitre V « Contribuer à la création d’emplois et de richesses » et notamment le point V.1 « Développer les atouts spécifiques de la Wallonie par rapport au contexte suprarégional » ;
  • la mobilité fait l’objet du chapitre VI « Améliorer l’accessibilité du territoire wallon et gérer la mobilité » ;
  • les défis climatiques et énergétiques, par contre, sont très peu évoqués dans le SDER, la prise de conscience dont ils ont fait l’objet étant trop récente.

1. ENERGIE ET CLIMAT

Ces deux défis, ensemble ou séparément, reviennent régulièrement dans la DPR. Ils constituent l’objet principal des chapitres « Préserver l’environnement et lutter contre les changements climatiques » et « Energie : consommer moins et développer des énergies renouvelables ».

Ils sont également évoqués parmi les objectifs de la politique d’aménagement du territoire, qui doivent privilégier : « l’utilisation parcimonieuse de l’espace, la limitation de l’impact de l’urbanisation et la prise en compte des coûts et de l’impact environnemental, liés à la dispersion de l’habitat en matière de mobilité, d’énergie, de climat (GES), de biodiversité et de santé » (DPR, p. 135). Les politiques d’implantation doivent veiller à ce que « la consommation d’énergie fossile soit minimale » (id).

On notera en particulier l’amélioration de l’efficacité énergétique des logements (pp. 125-126) et l’adoption d’un décret régional climat (p. 99) et d’un plan air-climat-énergie (p. 100).

Le SDER, pour sa part, ne considère ni l’énergie ni le climat comme des défis.

2. STRUCTURATION DE L’ESPACE

Le premier objectif du SDER, la structuration de l’espace wallon, est évoqué dans la DPR au travers de mesures de portée générale comme la révision du SDER lui-même (voir l’extrait cité plus haut) ou l’actualisation des plans de secteur, qui doit être « priorisée » (p. 136).

Des démarches de structuration spatiale plus sectorielles, d’échelle régionale, sont également prévues : réalisation d’un plan régional de développement commercial (pp. 48 et 136), évaluation du plan des ZAE (p. 34), plan régional biodiversité (p. 109), schéma directeur de l’exploitation des ressources en eau (p. 117), cadre de référence pour l’implantation des éoliennes (p. 135), plan régional de mobilité durable « en adéquation avec le SDER » (p. 169), plan de desserte ferroviaire également en adéquation avec le SDER (p. 162), etc.

Ce chapitre du SDER évoque aussi la structuration du territoire régional par la création d’« aires de coopération supracommunales ». Les « communautés de territoire » prévues par la DPR (pp. 255-257) ainsi que par la Déclaration de politique communautaire (pp. 23-24) s’apparentent à ces ACS (qui n’ont jamais été mise en œuvre). La communauté de territoire devra être « adaptée comme entité de gestion des intérêts supra-communaux, de pilotage politique des intercommunales, de soutien aux politiques communales et de déconcentration de missions régionales et communautaires dans le cadre des stratégies établies par la Région et/ou les Communautés » (p. 255).

En attendant la mise en place de ces communautés de territoire (qui sont appelées à remplacer les provinces), « le Gouvernement souhaite encourager des nouvelles formes de collaboration entre communes, constituées sur base volontaire, afin de maximiser, au profit de toute la Wallonie, les effets de pôle que représentent les territoires. Les communes pourront ainsi conclure ensemble un ‘contrat de développement durable’ qui identifiera les moyens, projets et actions prioritaires à mettre en oeuvre pour rencontrer les réalités urbaines, rurales ou semi-rurales qui leur sont spécifiques » (p. 257). Ceci rappelle certains enjeux évoqués par le SDER pour les aires de coopération communale, comme par exemple la complémentarité ville-campagne (cf. SDER p. 148).

Les plans de secteur sont un autre thème commun à la DPR et au SDER. La DPR prévoit, « sur la base des options stratégiques définies par le SDER et les autres outils d’orientation, [de] prioriser l’actualisation des plans de secteur, sans préjudice des révisions partielles des plans de secteur » (p. 136). Les options stratégiques définies par le SDER pour toute révision du plan de secteur (pp. 150-151) sont principalement la structuration du territoire, la gestion parcimonieuse du sol, le développement durable et l’intégration de la dimension environnementale.

Au niveau local, l’instrument privilégié de structuration du territoire selon le SDER est le schéma de structure ou le schéma d’agglomération (cf. pp. 146 et 147 notamment). La DPR veut elle aussi valoriser le schéma de structure communal ou supracommunal, qui doit intégrer les enjeux énergétiques et climatiques et de mobilité durable (p. 136). Elle encourage par ailleurs l’élaboration d’un plan stratégique communal fédérant tous les plans stratégiques locaux. Un outil similaire sera développé à l’attention des provinces (p. 247).

Le SDER insiste sur la notion de centralité et de densité car « du fait de la concentration de personnes et d'activités, les noyaux centraux des villes et des vil-lages jouent un rôle essentiel dans la structuration du territoire » (p. 152). De même, la DPR évoque les noyaux d’habitat qui doivent être délimités « sur base de critères objectifs et qualitatifs en s’inspirant des concepts du SDER » (p. 97). Elle vise la dynamisation des centres villes et des noyaux urbains en s’appuyant « sur le concept de noyaux d’habitats tels que défini dans la politique du logement » (p.138). Le tabou et la censure qui, ces dernières années, ont entouré le concept de noyau d’habitat semblent donc à présent bien levés.

Notons encore que l’objectif de structuration du territoire du SDER comporte un chapitre consacré aux « situations dégradées ». Il préconise notamment de « mener des opérations de grande ampleur (…) visant à remodeler complètement la zone et à la revaloriser » (pp. 158 et s.), une idée qu’on retrouve également dans la DPR (cf. p. 102 : « les friches de grande dimension seront privilégiées pour une plus grande efficacité »).

Enfin, la politique foncière au niveau régional et en particulier au niveau des révisions du plan de secteur est abordée par le SDER en ces termes : « une réflexion sera menée en collaboration avec le niveau fédéral sur la possibilité de mettre en œuvre de nouveaux mécanismes permettant de pratiquer une politique foncière à l'échelle régionale, notamment dans le cadre des révisions des plans de secteur » (p. 156). Ce passage (assez allusif) est dépassé puisqu’un arrêt de la cour d’arbitrage a depuis lors confirmé la constitutionnalité de la taxe flamande sur les plus-values foncières. Dans la DPR, le Gouvernement s’engage à « examiner la mise en oeuvre d’une politique foncière régionale au travers d’un fonds spécialisé pour les acquisitions et expropriations, d’une adaptation du mécanisme de financement des communes, d’un dispositif de gestion des plus-values et moins-values d’urbanisme et d’un recours accru au droit de préemption et aux autres outils fonciers,… » (p. 137).

3. DIMENSION SUPRAREGIONALE DU DEVELOPPEMENT SPATIAL

La DPR évoque la Présidence belge de l’UE au second semestre 2010 et les rôles que devra assumer la Région. A cette occasion, le Gouvernement s’engage notamment à « renforcer la formation des Administrations aux problématiques européennes » (p. 223), ce qui rappelle l’objectif 2 du SDER. Des lignes directrices pour cette Présidence sont données pp. 224-225.

Le concept de « cohésion territoriale » est évoqué à propos de la directive services et des Fonds européens mais ne constitue pas un objectif à part entière de la DPR .
On notera par ailleurs que la Déclaration de politique communautaire évoque la dimension de développement territorial que peuvent comporter les projets de capitales culturelles (p. 143) .

4. COLLABORATIONS TRANSVERSALES

L’objectif 3 du SDER porte sur la collaboration entre les administrations (et autres services) de la Région wallonne, en particulier en ce qui concerne le développement territorial. La DPR comporte des orientations relatives à l’administration mais elles concernent plutôt la coordination interne de l’aménagement du territoire, notamment la répartition des rôles entre les autorités communales et régionales (p. 137).

5. REPONSE AUX BESOINS : LOGEMENT, COMMERCES, ETC.

En matière de logement, la DPR prévoit la création de logements publics ou subventionnés en recherchant « entre autres la densification des noyaux d’habitat urbains et ruraux existants » (p. 89). On a vu plus haut que cette idée se trouvait déjà exprimée dans le SDER. La DPR prévoit également des critères d’habitat durable (proximité, mobilité, performance énergétique et environnementale, etc.) à appliquer dans le cadre des plans d’ancrage (p. 90), et bien entendu l’amélioration de l’efficacité énergétique des logements (p. 125), déjà citée plus haut.

En ce qui concerne les commerces, la DPR prévoit, comme on l’a déjà relevé plus haut également, la réalisation d’un schéma régional de développement commercial qui :

  • permettra « (…) de réaliser des simulations multicritères (densité de population, accessibilité en transports en commun et en vélo, mixité des fonctions, niveau d’équipement, contraintes, impact économique, etc.), de manière à outiller les communes au mieux pour l’examen des projets, à objectiver la prise de décision en matière d’implantations commerciales et disposer ainsi d’un outil précieux d’analyse du commerce en Région wallonne ;
  • assumera une politique cohérente par « bassin de vie » (…) afin d’éviter une prolifération anarchique des commerces suite à la concurrence entre ou dans les communes » (pp. 48 et 136).

Ce schéma aura notamment pour but de « défendre le commerce de proximité et sa réimplantation dans les quartiers d’habitation et garantir une offre diversifiée dans les noyaux commerçants » (p. 29). Ceci correspond aux options du SDER qui recommande de « freiner la délocalisation de certaines activités polarisatrices (entre autres les commerces, les servi-ces à la population et aux entreprises, les équipe-ments collectifs) vers les périphéries, et au contraire créer les conditions favorables au maintien, voire au redéploiement de ces fonc-tions dans les cœurs des villes et des villages » (p. 152). Le SDER va même jusqu’à affirmer que « l'implantation de cen-tres commerciaux et de grandes surfaces com-merciales à l'écart des villes et des noyaux d'ha-bitat ne sera plus autorisée » (p. 177).

6. CREATION D’EMPLOIS ET DE RICHESSE

Le principal point de convergence entre la politique économique et l’aménagement du territoire est la localisation des activités économiques, et plus spécifiquement encore des zones d’activité économique (ZAE). Pour le SDER, « une meilleure adéquation entre les attentes des entreprises et les caractéristiques intrinsèques des zones d'activités économiques s'avère nécessaire. La localisation de ces dernières doit en outre cor-res-pondre aux orienta-tions du Projet de structure spatiale pour la Wallonie et être intégrée au mieux dans les structures spatiales lo-cales » (p. 187).

Ces exigences restent d’actualité dix ans plus tard puisque la DPR prévoit une évaluation du dernier « plan des ZAE » : « Cette évaluation tiendra compte, notamment, des terrains qui, même vendus, restent inoccupés, de la concentration spatiale, de l’affectation et de la sélectivité en fonction du type d’activité, de l’accessibilité, des friches industrielles assainies ou à assainir » (pp. 49-50). Ces critères correspondent bien aux priorités exprimées dans ce chapitre du SDER.

On trouve aux pp. 187-188 du SDER la méthodologie d’une analyse des potentialités du territoire wallon pour l’implantation des activités économiques. Si la DPR ne prévoit pas une étude d’une telle ampleur, elle annonce tout de même la réalisation d’une base de données inventoriant toute l’offre immobilière pour l’activité économique (p. 51).

A la suite du sujet précédent, les parcs logistiques font l’objet d’une réflexion plus particulière dans le SDER (pp. 188-189). Dix ans plus tard, le Gouvernement entend, selon la DPR, « définir un véritable plan intégré ‘transport et logistique’ pour la Wallonie, garantissant la cohérence territoriale, économique, sociale, environnementale et budgétaire » (p. 169).
Notons enfin que la DPR annonce la définition du concept d’ « éco-zoning » et le lancement d’expériences-pilotes (pp. 49-50), une idée nouvelle par rapport au SDER.

7. ACCESSIBILITE DU TERRITOIRE ET GESTION DE LA MOBILITE

En matière de mobilité, le SDER se référait au Plan de mobilité et de transports de Wallonie adopté le 6 avril 1995 (voir l’introduction du SDER p. 6). Ce plan semble aujourd’hui totalement oublié.

La DPR prévoit la réalisation de plusieurs plans de mobilité :

  • un plan régional de mobilité durable en adéquation avec le SDER (p. 158) ;
  • un plan de développement de la desserte ferroviaire qui sera lui aussi en adéquation avec le SDER et intégrera « les compétences économie, mobilité, travaux publics et aménagement du territoire » (p. 162) ;
  • un plan régional vélo et/ou un schéma directeur cyclable (p. 164) ;
  • un plan intégré transports et logistique, déjà évoqué (p. 169) ;
  • un plan de mobilité touristique (p. 153).

Il n’est pas précisé que le premier de ces plans intégrera les autres mais on peut l’espérer.

Le SDER et la DPR déterminent les mêmes priorités quant aux modes à utiliser de préférence pour le transport des personnes et pour celui des marchandises :

  • « En ce qui concerne le déplacement des personnes, on favorisera par ordre de priorité la marche à pied et les déplacements à vélo, puis les transports en commun et enfin les déplacements en voiture. (…) Pour ce qui concerne le transport de marchandises, la priorité devrait être accordée à la voie d'eau qui dis-pose encore d'importantes capacités, puis au chemin de fer et enfin à la route » (SDER, p. 206) ;
  • « L’action du Gouvernement wallon en la matière visera concrètement à : (…) prendre toutes les mesures nécessaires pour favoriser, pour les personnes, un transfert modal des véhicules motorisés vers les transports en commun et les modes doux (…). De la même manière, des mesures seront prises pour favoriser, à chaque fois que cela s’avère possible, le recours à la voie d’eau et au rail pour le transport des marchandises, en lieu et place de la route et de l’aérien » (DPR, p. 158).

Les TEC ne sont pratiquement pas évoqués dans le SDER. La DPR par contre comporte tout un chapitre qui leur est consacré, et qui prévoit notamment l’extension du réseau via des lignes de rabattage pour relier les quartiers, lotissements, villages et parcs économiques lorsque la demande le justifie (p. 160).

Les liens entre la mobilité et l’aménagement du territoire sont fréquemment évoqués dans le SDER, ce qui est normal pour un plan de développement spatial. Il est intéressant de constater que le rapport entre ces deux disciplines apparaît également de manière claire dans la DPR. Ainsi, l’introduction du chapitre mobilité annonce comme premier objectif du Gouvernement : « maîtriser la demande de mobilité grâce à une politique d’aménagement du territoire qui prend en compte la notion d’accessibilité, tout en assurant le développement économique et social de la Région » (p. 157).

On vient de voir également que « l’adéquation avec le SDER » est explicitement recommandée pour les principaux plans de mobilité. Le sujet est particulièrement argumenté pour ce qui concerne la desserte ferroviaire (pp. 162-163). De manière plus précise sont évoquées par exemple les « mesures spécifiques visant à garantir la densification des noyaux urbains existants » qui doivent être prises dans le cadre de la réalisation du RER (p. 162). Il faut noter aussi le sous-chapitre « Structurer le territoire » (p. 161) qui porte sur des projets de bus, trams et métros dans les quatre grandes villes wallonnes.

Réciproquement, la maîtrise de la mobilité est une préoccupation bien présente dans le chapitre de la DPR consacré au développement territorial, qu’il s’agisse :

  • de la prise en compte « des coûts et de l’impact environnemental liés à la dispersion de l’habitat en matière de mobilité (…) » (p. 134) ;
  • du choix de l’implantation des « différentes activités (logements, commerces, entreprises, services, exploitations agricoles, etc.) en veillant à ce que l’accessibilité soit aisée et que la consommation d’énergie fossile soit minimale » (p. 134) ;
  • de la densification des « centres de villes et de villages où les moyens de transport en commun sont disponibles ou disposant d’une bonne accessibilité » (p. 135) ;
  • ou encore de la prise en compte « dès la conception des projets, [d]es externalités liées aux infrastructures de transport, d’équipement et de service, en équilibrant les différents modes de transport par le développement de modes alternatifs à la route » (p. 135).

8. PATRIMOINE ET RESSOURCES NATURELLES

Les grandes options du SDER portant sur le patrimoine bâti, naturel et paysager ne sont pas contredites par celle de la DPR sur les mêmes sujets. Il est vrai qu’il s’agit là de matières qui ne présentent pas d’enjeux fondamentalement nouveaux depuis 10 ans, même si les outils mis en place pour rencontrer ces enjeux peuvent avoir changé.

Nous ne relèverons donc que quelques points bien particuliers à leur propos.

En matière de patrimoine bâti, on peut noter par exemple que la DPR prévoit l’évaluation des règlements sur les bâtisses en site rural (RGBSR) pour les adapter aux nouveaux enjeux énergétiques (p. 141).

Pour le patrimoine naturel, on a déjà cité la réalisation d’un plan régional transversal décliné à l’échelon local pour garantir la biodiversité. « Ce plan se basera sur trois axes majeurs : intégration de la nature dans tous les secteurs d’activités ; augmentation des zones protégées ; protection des espèces menacées et contrôle des espèces dont la prolifération pose problème » (p. 109).
En ce qui concerne les paysages, les deux document se réfèrent à la Convention européenne de Florence (SDER p. 215, DPR p. 135). Tous deux accordent également beaucoup d’importance à la nécessaire éradication des chancres : « Eliminer systématiquement les chancres pour valoriser l'image de la Wallonie » (SDER, p. 159), « donner la priorité à l’assainissement et la réhabilitation des friches industrielles et des chancres paysagers » (DPR, p. 35).

Concernant la ressource « eau », on a déjà cité plus haut le projet de la DPR d’élaborer un schéma directeur des ressources en encourageant les synergies entre les opérateurs (p. 117). D’autres mesures concernent la directive-cadre sur l’eau (p. 115) et le plan PUIES (p. 116). Ces mesures devraient rencontrer les problèmes évoqués par le SDER concernant la gestion des ressources (pp. 218-219) comme les inondations (p. 180).

Notons enfin dans ce chapitre du SDER une demi-colonne consacrée à l’option « Favoriser l'utilisation rationnelle de l'énergie et la production des énergies renouvelables » (p. 220), un sujet qui, comme on l’a vu, prend une ampleur bien plus considérable dans la DPR.

9. SENSIBILISATION ET RESPONSABILISATION

L’information et l’implication des différents acteurs dans les décisions d’aménagement du territoire est un sujet fort développé dans le SDER, qui lui a consacré un objectif à part entière (pp. 221 à 226).

On peut noter à ce sujet :

  • que le chapitre « développement territorial » de la DPR s’engage à « promouvoir le développement d’une culture de l’urbanisme intégrant des préoccupations de qualité environnementale et architecturale ainsi que l’intérêt général » (p. 134) ;
    que « la conception et la concrétisation du SDER se fera en partenariat avec toutes les forces vives concernées, dont les acteurs locaux et de terrain » (p. 135) ;
  • qu’une évaluation du CWATUPE sera organisée « en partenariat avec l’ensemble des acteurs concernés : citoyens, partenaires sociaux, pouvoirs locaux, administrations, organes consultatifs régionaux, professionnels de l’immobilier, de l’urbanisme et de l’architecture, associations,… » (p. 137) ;
  • et que, plus globalement, la DPR s’engage à « renforcer la participation, l’information, la sensibilisation et la communication à destination de tous les acteurs et en particulier des jeunes et des citoyens » (p. 137).

Véronique ROUSSEAU

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